宣传贯彻好《中华人民共和国海岛保护法》
王 平
中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过的《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛法》），于2010年3月1日正式实施。这是我国首次以立法的形式，加强海岛的保护与管理，规范海岛开发利用秩序，维护国家海洋权益。这是我国海洋事业具有里程碑意义的一件大事。
一、充分认识贯彻实施《海岛法》的重要意义
我国是海洋大国，海域辽阔，海岛众多。在我国约300万平方公里的管辖海域中，面积在500平方米以上的海岛有6900多个，小于500平方米的海岛有上万个。改革开放以来，特别是实施国家海洋开发战略以来，海岛资源的重要性日益显现，海岛开发活动越来越多，部分海岛生态系统破坏严重：炸岛炸礁、填海连岛等严重破坏海岛的事件时有发生，海岛的数量锐减；一些单位和个人随意占用、使用、买卖和出让无居民海岛等。针对我国海岛保护和开发利用方面存在的突出问题，从2003年开始，全国人大代表、政协委员多次提交议案、提案要求制定《海岛保护法》，全国人大常委会将《海岛保护法》列入了十届、十一届两届立法规划。经过有关各方的努力，历经7年，《海岛保护法》终于于2009年12月26日在十一届全国人大常委会第十二次会议上获得了通过。海岛是保护海洋环境、维护生态平衡的重要平台，也是壮大海洋经济、拓展发展空间的重要依据。新颁布的《海岛法》，从法律上对海岛保护的基本原则、规划和主要措施及特殊用途海岛的特别保护等方面作出了一系列具有实践性和创新性的法律规定。因此，贯彻落实好《海岛法》，全面加强对海岛的保护、管理，对大力发展海洋经济，开拓海洋空间，维护国家海洋权益、国防安全等都具有重要的现实意义和深远的历史意义。
首先，贯彻实施《海岛法》是对国家安全和海洋权益的有效维护。近十年来，我国海岛开发盲目性大，秩序混乱，生态破坏严重，一些领海基点海岛、国防用途海岛等国家重要海岛的保护措施不力，制约了海岛地区乃至海洋经济社会的发展，损坏了国家海洋权益，影响到国家安全。海岛法的颁布把海岛保护管理工作纳入到了法制轨道，通过明确无居民海岛属于国家所有，加强对海岛特别是领海基点所在海岛、国防用途海岛等特殊用途海岛的保护和管理，进一步从法律上完整地覆盖了我国海洋空间领域的各个组成部分，切实保障了国家安全和海洋权益。
其次，贯彻实施《海岛法》是促进合理开发利用海岛自然资源的客观需求。海岛作为海洋的组成部分，是资源的宝库，是国家保持经济又好又快发展的重要依托。海岛资源同其他自然资源一样，是十分有限的，必须对各种开发利用海岛的活动进行规范和管理，才能防止对海岛自然资源的耗竭性开发和利用，确保海岛自然资源得到可持续利用。《海岛法》的施行，充分体现了党和国家对海岛保护的高度重视，是贯彻落实科学发展观的重要举措，对于保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛资源，维护国家海洋权益，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展，具有十分重要的意义。
再次，贯彻实施《海岛法》是加强海岛保护的重要举措。与陆地相比，海岛，特别是面积狭小的海岛，地理环境独特，生态系统十分脆弱，容易遭受破坏，而且破坏后很难恢复。随着海洋经济的飞速发展，海岛作为特殊的海洋资源和环境的复合区域，成为海洋开发的重要依托。然而，海岛开发利用活动已经面临一系列发展的瓶颈问题。一方面，部分海岛的开发利用处于“无序、无度、无偿”状况，海岛生态环境破坏加剧；另一方面，海岛开发无法可依，开发利用的盲目性、风险性大，开发利用人的合法权益得不到保障。《海岛法》确立了依法用岛、依法护岛和依法管岛的新格局，有效解决了海岛保护与开发面临的难点问题，为海洋开发的深入发展奠定了基础。
二、全面、准确把握《海岛法》的立法精神和各项法律制度
《海岛法》针对海岛开发、建设、保护与管理工作中存在的突出问题，制定了一系列重要制度。其中，海岛保护规划、海岛生态保护、无居民海岛权属及有偿使用、特殊用途海岛保护和监督检查等五项制度共同构成了我国海岛保护的基本法律制度，其核心精神和理念是保护。贯彻实施《海岛法》，必须依法全面落实这五项重要制度。
一是依法加强海岛保护规划。海岛保护规划是海岛保护、开发、建设和管理的依据，具体指导海岛生态保护和无居民海岛开发利用活动，是落实海岛生态保护和无居民海岛开发利用各项措施的前提。贯彻落实《海岛法》，就要高度重视海岛保护规划，按照“有利于保护和改善海岛及其周边海域生态系统，促进海岛经济社会可持续发展”原则，依法科学合理地编制规划，并切实加以落实。
二是依法加强海岛生态保护。加强海岛生态保护，防止海岛生态遭到破坏，是海岛保护工作的核心，也是《海岛保护法》的重点内容。贯彻落实《海岛法》，就要依法严格限制海岛建筑物和设施的建设，严格限制填海连岛工程以及在海岛采石、挖沙等活动，严格保护海岛沙滩、物种、植被等自然资源，切实加强对海岛及其周边海域生态系统的保护。
三是依法落实海岛权属及有偿使用制度。长期以来，存在着对无居民海岛的权属认识不清，开发利用秩序混乱，存在“无序、无度、无偿”问题。《海岛法》依据宪法原则，明确规定了无居民海岛属国家所有，由国务院代表国家行使无居民海岛所有权，同时还规定无居民海岛的有偿使用制度。贯彻落实《海岛法》，就要依法落实海岛权属及有偿使用制度，保障海岛国家所有权权益的实现。
四是依法切实加强特殊用途海岛保护。领海基点所在海岛、国防用途海岛、海洋自然保护区内的海岛以及其他一些特殊用途海岛的生态保护，对于维护国家海洋权益、生态安全，具有重要的意义。对于这些海岛，法律规定了比普通海岛更为严格的保护制度。贯彻实施《海岛法》，就要把海岛保护中建立的多项特殊保护措施落到实处，切实加强特殊用途海岛的保护。
五是加强海岛保护的监督检查。为了《海岛法》的有效实施，《海岛法》专门强化了对监督检查内容的规范。贯彻实施《海岛法》，就要依法加强对海岛及周边海域生态系统保护情况、无居民海岛保护和利用情况等的监督检查，及时发现和查处违反《海岛法》规定的行为。同时，执法部门要依法接受监督。
三、高度重视、认真抓好《海岛法》的学习宣传和贯彻实施工作
《海岛法》的颁布，为加强海岛开发和保护提供了法律依据，要实现《海岛法》的立法目的，取得良好的效果，关键在于将《海岛法》的制度规定真正落实到各项具体工作之中去。
第一，高度重视抓好《海岛法》的学习宣传活动。采取各种形式，广泛宣传《海岛法》，普遍提高公民海洋和海岛的保护意识，形成全社会关心、支持海岛保护工作的良好氛围。各级人大、政府及海洋等有关部门应带头学习好、掌握好、执行好这部重要的法律，依法加强对海岛特别是无居民海岛的保护和管理。
第二，尽快开展普查工作，全面了解掌握我市的海岛和比照海岛法进行保护及管理的自然资源状况。我市沿海滩涂广阔，地形地貌特殊，落潮时有大面积的滩涂出露。《海岛法》里特别提出这种类型的地貌——低潮高地，即：在低潮时四面环海水并高于水面但在高潮时没入水中的自然形成的陆地区域。我市低潮高地主要分布于辐射沙洲海域，具体有腰沙·冷家沙、乌龙沙、牛角沙、八仙角、巴巴桁、顾园沙和蛎岈山牡蛎礁等，面积近100万亩。《海岛保护法》在附则中指出:低潮高地的保护及相关管理活动，比照海岛法有关规定执行。这就要我们切实转变过去我市无海岛的观念，加快开展工作，摸清我市低潮高地自然资源的使用状况，以《海岛法》为准则，尽快研究制定切实可行的保护措施。我市海岛区域主要为崇明岛上的海门海永乡、启东启隆乡，我们应组织力量，深入海岛，大力宣传，贯彻落实《海岛法》关于有居民海岛保护的相关制度，推进海岛保护建设。
第三，加强沟通与合作，切实推进我市海岛及低潮高地保护工作。海岛保护涉及多个部门的工作职责，《海岛保护法》明确规定了海岛管理体制，即由海洋主管部门负责海岛保护和开发利用的管理工作，同时与其他有关部门一起，负责有居民海岛及其周边海域生态保护工作。海岛保护工作是一项长期的艰巨任务和复杂的系统工作，是海洋部门的责任，也是全社会的共同责任，从维护可持续发展的大局出发，高度重视抓好《海岛保护法》的贯彻执行工作，切实履行职责，加强沟通、合作，共同努力，将我市海岛及低潮高地保护推向一个新的台阶。
第四，高度重视抓好实施《海岛法》的执法监督。在海岛及其周边海域执法需要有必要的条件装备，与陆地相比有更大的难度，也有特殊的意义。《海岛保护法》的有效贯彻实施，也离不开一支高素质的队伍，需要进一步加强队伍建设与管理，依法行政，执政为民，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。
